著眼司法“深層”促進制度發展完善

卞建林

□少捕慎訴慎押的落實關涉深層司法問題，在檢察機關積極轉變辦案理念與方式、調整檢察辦案與考核機制的同時，立法層面需要對逮捕羈押措施、非羈押強制措施、刑事不起訴等重要制度進行系統完善，在制度長期良性運行下逐步達到改革目的。

2021年6月，黨中央印發《中共中央關于加強新時代檢察機關法律監督工作的意見》，將“嚴格依法適用逮捕羈押措施，促進社會和諧穩定”作為檢察機關的一項重要任務。少捕慎訴慎押刑事司法政策具有豐富的理論內涵和堅實的實踐基礎，對刑事訴訟實踐具有重要價值。

少捕慎訴慎押的實踐檢視

少捕慎訴慎押的實踐探索。2021年7月，最高檢在全國檢察機關組織開展羈押必要性審查專項活動，選擇重點案件開展全流程、全覆蓋的羈押必要性審查。專項活動選擇三類重點案件開展，即法定刑在三年以下有期徒刑的在辦羈押案件、涉民營企業經營類犯罪（經濟犯罪、與職務行為相關犯罪等）在辦羈押案件以及犯罪嫌疑人、被告人及其法定代理人、近親屬或者辯護人提出羈押必要性審查申請的在辦羈押案件。專項活動的開展有助于羈押強制措施的妥當適用，在有效減少不必要羈押、推動降低審前羈押率、依法保障被羈押人人身權利的同時，推動實現以社會危險性條件為重點的羈押必要性審查實質化、規范化、常態化、長效化運作。

為進一步改善營商環境，強化民營經濟的司法保護，2021年4月，最高檢印發《關于開展企業合規改革試點工作方案》，明確提出開展企業合規改革試點工作是檢察機關對于辦理的涉企刑事案件，在依法作出不批準逮捕、不起訴決定或者根據認罪認罰從寬制度提出輕緩量刑建議等的同時，針對企業涉嫌具體犯罪，結合辦案實際，督促涉案企業作出合規承諾并積極整改落實，促進企業合規守法經營，減少和預防企業犯罪。

在少捕慎訴慎押實踐探索中，不捕率、不訴率上升，訴前羈押率降低，且對于檢察機關不捕不訴決定，公安機關復議率降低。2020年全國檢察機關減少非必要羈押成效明顯，逮捕率與羈押率均明顯下降。全國檢察機關逮捕率從2019年的77.63%下降至2020年的76.65%，其中無社會危險性不捕占比37.92%，同比上升1.65個百分點；受理起訴時犯罪嫌疑人羈押率從2019年的65.91%下降至2020年的53.61%。2021年1月至9月，全國檢察機關共批準和決定逮捕各類犯罪嫌疑人670755人，同比上升20.6%；不捕279050人，同比上升77%，不捕率29.6%，同比增加7.4個百分點。共決定起訴1273051人，同比上升15%；決定不起訴229815人，同比上升32.6%，不起訴率15.3%，同比增加1.8個百分點。全國檢察機關減少不必要羈押成效明顯，訴前羈押率為49.8%，同比減少2.4個百分點。2021年11月，最高檢發布《人民檢察院羈押聽證辦法》，明確檢察機關在依法辦理審查逮捕、審查延長偵查羈押期限、羈押必要性審查等三類案件時，可以通過組織召開聽證會的方式聽取各方意見，規范開展聽證審查活動，依法準確作出是否適用羈押強制措施的審查決定。2021年12月，最高檢發布首批5起檢察機關貫徹少捕慎訴慎押刑事司法政策典型案例，對少捕慎訴慎押的實踐經驗進行總結，為進一步深化政策落實提供指導。

少捕慎訴慎押的實踐總結。少捕慎訴慎押作為刑事司法政策提出后，檢察系統展開豐富的實踐探索，獲得多方面可推廣的改革經驗，擇重點進行概括：第一，強化羈押必要性審查，審慎評估社會危險性。檢察機關在羈押必要性審查專項活動中，對重點案件進行定期審查，加強對延長羈押期限和重新計算羈押期限的規范，及時決定或建議撤銷、變更非必要的羈押，取得良好成效。部分地方檢察機關對于已批捕的、法定刑在三年以下有期徒刑的案件進行專項建檔立案，由原辦案檢察官負責羈押必要性審查。系統專項建檔立案有效避免怠于審查、拖延審查、遺漏審查等情況，完整體現檢察官辦案過程。專項活動中檢察人員重視對犯罪嫌疑人社會危險性的重新評判，通過與犯罪嫌疑人的辯護人、家屬溝通，了解犯罪嫌疑人認罪悔罪態度、捕后賠償諒解、家庭人員關系、犯罪嫌疑人工作、固定居所、一貫表現情況等信息，判斷犯罪嫌疑人社會危險性，并結合案件事實、證據、法律要件后，綜合判斷決定是否繼續羈押。第二，開展羈押聽證工作，加強案件釋法說理。少捕慎訴慎押落實過程中，最高檢指導推動各級檢察院開展羈押聽證工作，選取逮捕羈押爭議較大、有重大社會影響以及涉及公共利益等有必要聽證的案件，組織召開聽證會，就是否逮捕、是否批準延長偵查羈押期限、是否繼續羈押聽取各方意見。實踐中檢察聽證工作效果較好，偵查人員可以對逮捕羈押的事實、依據進行說明，并出示證明社會危險性的證據材料；犯罪嫌疑人、被告人及其法定代理人、辯護人可以發表意見，出示相關證據材料。檢察機關通過聽取偵辯等各方意見，以相對公開的程序進行審查，充分論證逮捕羈押必要性，并對案件當事人進行釋法說理，增強當事人對羈押措施適用的理解與認可，在有效解決程序爭議的同時促進司法公開，落實普法責任，促進矛盾化解。第三，積極應用科技手段，減少非必要的羈押措施。少捕慎訴慎押探索中，多地檢察機關協同公安機關運用智能監控技術，通過手機定位、GPS定位、路面監控等科技手段加強對刑事案件中被監視居住、取保候審等非羈押人員的監管。第四，擴大不起訴適用范圍，探索涉案企業合規制度。在開展涉案企業合規改革試點工作中，檢察機關對涉企刑事案件作出不起訴決定，督促涉案企業作出合規承諾并積極整改落實。企業合規改革的探索超越了檢察機關被動應對犯罪的傳統辦案模式，體現檢察機關主動參與企業治理的司法理念，積極踐行維護國家利益和社會公共利益的義務。

少捕慎訴慎押的發展完善

少捕慎訴慎押的落實關涉深層司法問題，其深入發展需要多方面合力，即轉變檢察機關辦案理念與辦案方式，調整檢察機關績效考核與責任機制，以及完善逮捕羈押、刑事不起訴等相關制度。

轉變檢察辦案理念與辦案方式。在少捕慎訴慎押發展完善進程中，檢察機關應進一步轉變辦案理念，在檢察工作中深化對強制措施訴訟保障功能的認知，強化行使不起訴裁量權的意識，著力提升刑事司法中的人權保障理念。其一，改變書面化、單方化和封閉式為主的逮捕羈押審查方式，充分運用檢察聽證方式進行審查。在爭議較大、社會影響較大，有必要聽證的案件中，檢察機關應根據案件情況，依職權或依申請召開聽證會，偵辯雙方到場參加，檢察官就事實認定、法律適用和案件處理等問題聽取偵辯雙方和其他參加人意見，綜合評判審查后作出是否逮捕、變更羈押措施的決定。其二，慎重考量特殊主體、特殊領域案件的程序適用，充分發揮不起訴裁量權的作用。在輕罪案件、未成年人犯罪案件、民營企業涉罪案件等領域，檢察機關應當綜合考量追訴必要性，依法充分行使不起訴裁量權，通過非刑罰處理方式實現社會關系修復的最佳司法效果。其三，檢察機關應加強與公安機關、法院的溝通協調，建立健全刑事案件信息共享互通機制，定期共同分析研判不捕不訴案件情況，加強聯合調研、統一執法司法標準，健全制度機制，增強貫徹少捕慎訴的自覺性。

調整檢察機關考核與責任機制。第一，調整檢察機關考核機制。部分檢察機關行政命令式考核方式影響了司法數據變化，不利于制度健康規范運行和政策長期落實評估。在少捕慎訴慎押深化推進過程中，應當對部分檢察機關考核機制進行調整，改革單向度、機械性的數據績效考核機制。一方面，強化檢察工作效果的綜合分析，將不捕率、不訴率、羈押必要性審查率、強制措施變更率等指標納入考核指標，不以逮捕率、起訴率的單向增長作為檢察工作成績證明。另一方面，在檢察系統案件質量審查中將逮捕案件與不捕案件、起訴案件與不起訴案件同等審查，避免將不捕、不訴案件作為質量存疑案件進行常態性重點審查。第二，完善檢察機關辦案責任機制。深入落實少捕慎訴慎押，需要為一線檢察人員提供相對寬松和友善的辦案環境，允許檢察官在檢察裁量權范圍內作出與審判結果相對不一致的決定。在少捕慎訴慎押的深入發展中，檢察系統應逐步完善檢察機關辦案責任機制，明確規定檢察官承擔錯捕、錯訴責任的情形，合理設定檢察官免責事由，為檢察裁量權的充分適用提供更多的空間和可能。

完善相關刑事訴訟制度。少捕慎訴慎押所觸及的司法問題是綜合性、長期性的問題，在檢察機關積極轉變辦案理念與方式、調整檢察辦案與考核機制的同時，立法層面需要對逮捕羈押措施、非羈押強制措施、刑事不起訴等重要制度進行系統完善，在制度長期良性運行下逐步達到改革目的。具體可從以下方面展開：第一，完善逮捕羈押制度。確立以非羈押為主、羈押為輔的強制措施適用原則，在現有法律框架內對逮捕羈押制度進行改良；細化逮捕羈押條件，明確逮捕必要性、羈押必要性的審查要件和審查標準；深化審查逮捕程序的訴訟化改造，提升檢察官親歷性和多方參與性，強化犯罪嫌疑人、被告人的權利保障。第二，發展非羈押強制措施。從細化適用條件、強化執行力度、完善配套措施等方面對監視居住和取保候審進行完善；豐富羈押替代措施類型，考慮增設定期報告行蹤、限制從事特定活動、強制接受醫療檢查與治療等羈押替代措施。第三，適當擴大不起訴適用范圍，重點改造附條件不起訴制度�？紤]建立涉案企業合規不起訴制度，即對于涉嫌實施犯罪并認罪認罰的企業，在其承諾按照檢察機關要求進行合規整改、遵守考察期規定的前提下，檢察機關可以作出不起訴處理；同時，擴大輕罪不起訴適用范圍，在成年人輕罪案件以及未成年人認罪悔罪案件中合理適用附條件不起訴，通過非刑罰化處理實現消化訴源、修復社會關系的治理目標。

（作者分別為深圳大學特聘教授、中國刑事訴訟法學研究會會長，中國政法大學博士研究生。文章詳見《人民檢察》2022年第5期）